为全面贯彻落实党中央关于安全生产重大决策部署，落实上位法和机构改革的需要，总结近年来我省安全生产领域改革成果，破解制约我省安全生产的痛点堵点难点问题，进一步建立健全安全生产责任体系，筑牢安全生产防线，广东省再次修订了《广东省安全生产条例》（以下简称《条例》）。
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《条例》已于2023年7月27日经广东省十四届人大常委会第四次会议审议通过，将于2023年10月1日起生效施行。对此，本刊采访有关专家及各行业领域安全生产工作者，对新修订的《条例》进行深入解读，以期在全社会营造关注生产安全的社会氛围。
安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事，是经济社会高质量发展的重要标志之一，是党和政府对人民利益高度负责的重要体现。《广东省安全生产条例》于2003年制定，其后于2006年、2013年、2017年进行了修订、修正。此次《条例》的修订，为全面加强安全生产工作提供了更加坚实的法治保障，有利于推动广东安全生产治理体系和治理能力现代化，对依法防范化解重大安全生产风险、建设更高水平平安广东具有重要意义。
全面加强安全生产工作
护航全省高质量发展
01
县级以上政府
设安全生产专项资金
“生命至上，把保护人民生命安全摆在首位”，这并不是一句空洞的口号，《条例》为之提供了真金白银的坚实物质保障。《条例》第5条明确，各级人民政府应当加强安全生产基础设施建设和安全生产监管能力建设，所需经费列入本级预算。县级以上人民政府应当设立安全生产专项资金，保障安全风险管控、事故隐患治理、生产安全应急救援和调查处理等需要。
安全生产基础设施建设，主要是指城乡安全风险监测预警平台，临崖边坡山区道路的生命防护工程等涉及公共安全方面的内容；安全生产监管能力建设，主要是指政府负有安全生产监管职责部门依法履职所需的办公场所、人员配备、装备设施等。预算是政府财政收支的预计，根据《中华人民共和国预算法》，政府的全部支出都应该纳入预算。加强安全生产基础设施建设和安全生产能力建设是政府承担的重要职责，相关经费列入本级预算予以保障。
广东省法学会应急管理法制研究会会长宋儒亮认为，设立专项资金相当于增加了一个重要抓手，可以帮助精准、高效落实隐患排查、安全风险管控、事故救援等工作，避免推诿、财务等方面的各种麻烦。
02
应急管理部门
负责“安全生产责任制考核”具体工作
《条例》第5条新增了“建立健全安全生产责任考核机制”的规定，提出县级以上人民政府应当建立健全并落实安全生产监督管理责任制，建立健全安全生产责任考核机制，将安全生产纳入高质量发展评价体系。
《条例》第6条还明确，县级以上人民政府应急管理部门，负责安全生产责任制考核具体工作。“县级以上人民政府应急管理部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理并承担同级人民政府安全生产委员会日常工作，会同有关部门编制、实施本地区安全生产规划，指导协调、监督检查同级人民政府有关部门和下级人民政府履行安全生产工作职责，负责安全生产责任制考核具体工作，依法开展生产安全事故应急救援和调查处理，分析安全生产形势并及时发布安全生产信息。”
宋儒亮表示，安全生产考核“一票否则”制度已经坚持很久了，《条例》予以进一步明确和加强。因为缺少考核，安全生产规章制度落实就缺少效果评价，就容易流于形式。“教育一百遍不如问责一次”，考核与责任联系在一起，有利于把制度落实继续向前推进。
03
化工园区
实行封闭化管理
化工园区是生产安全管理的重要区域。《条例》增设了多条内容要求加强化工园区的安全生产管理，主要包括实行封闭化管理、建立完善信息化监管体系、建立专业应急救援队伍等。
《条例》第7条提出，化工园区还应当根据产业特点、安全风险实际分区实行封闭化管理，按照国家规定建设公用工程和配套功能设施，建立完善安全生产信息化监管体系，实施安全生产和应急救援一体化管理。
自2012年以来，我国陆续出台了一系列政策文件指导化工园区实施封闭化管理。应急管理部2019年印发的《化工园区安全风险排查治理导则（试行）》第6.5条要求：“化工园区应按照‘分类控制、分级管理、分步实施’要求，结合产业结构、产业链特点、安全风险类型等实际情况，分区实行封闭化管理，建立完善门禁系统和视频监控系统，对易燃易爆有毒有害化学品和危险废物等物料、人员、车辆进出实施全过程监管”。
目前，全国各地封闭化管理工作尚处于各自摸索阶段，技术标准建设仍有不足。尤其是部分园区管理者对实施封闭化管理的作用理解不到位，或者对人车通行规律、路网结构及辅助设施等做调研分析就开始实施封闭管理，缺乏对危险化学品运输风险的有效管控措施等，导致化工园区封闭化管理整体进展缓慢、效果欠佳。如2022年，应急管理部化工园区安全整治提升专家指导服务的61家化工园区中，未实施封闭化管理的化工园区共35家，占比高达57%，局部实施封闭化管理的化工园区11家，占比18%。
专家建议，化工园区封闭手段要因地制宜，树立规划设计整体理念，促进技术融合效能提升，及时制定出台封闭化管理相关标准、导则或指南。
04
鼓励企业设置“安全总监”
《安全生产法》提出，生产经营单位可以设置“专职安全生产分管负责人”，协助本单位主要负责人履行安全生产管理职责。《条例》第17条进一步提出，鼓励生产经营单位设置“安全总监”或者其他“专职安全生产分管负责人”，使生产经营单位安全生产管理岗位更加独立化、具体化。
专家指出，有些生产经营单位规模较大、专业性较强，为了便于主要负责人更好地履行安全生产管理职责，需要具备安全生产专业知识的人员协助。广东省认真总结安全生产实践的有益经验和做法，探索生产经营单位设置专职安全生产分管负责人的经验，如安全总监岗位，协助本单位主要负责人履行安全管理职责。
05
企业主要负责人
1小时内报告生产安全事故
实践中，企业发生生产安全事故后，企业主要负责人往往没有第一时间上报安全生产监管部门。这主要是因为相关法规的要求比较模糊，使用了“立即”等较为模糊的字眼。如《安全生产法》要求，发生事故后，事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人，单位负责人接到事故报告后，“立即”如实报告当地负有安全生产监督管理职责的部门。
《条例》第57条在此基础上进一步明确“立即”的含义：单位负责人接到事故报告后，应当于“1小时内”按照国家有关规定如实报告当地应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门，不得隐瞒不报、谎报或者迟报，不得故意破坏事故现场、毁灭有关证据。
“1小时内”报告生产安全事故，法律依据是2007年温家宝总理签署的《生产安全事故报告和调查处理条例》。该条例规定的报告程序是：
（1）事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；
（2）单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告；
（3）情况紧急时，事故现场有关人员可以直接向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。
报告事故应包括六项内容：
一是事故发生单位概况；
二是事故发生的时间、地点以及事故现场情况；
三是事故的简要经过；
四是事故已经造成或者可能造成的伤亡人数（包括下落不明的人数）和初步估计的直接经济损失；
五是已经采取的措施；
六是其他应当报告的情况。
06
企业“班组”
每周至少开展一次安全检查
《安全生产法》和修订前的《条例》均没有明确提出“班组”的安全管理职责，也没有规定从业人员的安全检查责任，修订后的《条例》第20条明确提出，“生产经营单位的班组每周至少开展一次安全生产检查，从业人员在每班工作前应当进行本岗位安全检查，确认安全后方可进行操作”。
岗位安全检查内容主要包括：
（一）设备的安全状态良好，安全防护装置有效；
（二）规定的安全措施落实；
（三）所用的设备、工具符合安全操作规定；
（四）作业场地以及物品堆放符合安全规范；
（五）个人防护用品、用具齐全、完好，并正确佩戴和使用；
（六）安全操作要领、操作规程明确。
专家指出，上述规定旨在推动从业人员落实预防责任。
07
外卖小哥、快递小哥等新业态人员
纳入统一的安全管理
近年来，外卖小哥、快递小哥等新业态人员事故易发多发，为了保障从业人员安全，《条例》要求将新业态从业人员纳入本单位的从业人员进行统一安全管理。
《条例》第38条明确提出，平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位，应当根据本行业、领域的特点，将新就业形态从业人员纳入本单位的从业人员进行统一安全管理，建立健全并落实全员安全生产责任制，加强从业人员安全生产教育和培训，履行法律、法规规定的有关安全生产义务。
针对外卖平台对送达时间的严苛规定，《条例》要求平台“制定的制度规则、考核指标和平台算法应当保障从业人员的人身安全，防范事故发生”。同时，鼓励平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位通过购买人身意外伤害保险、雇主责任保险等商业保险，提升新就业形态从业人员职业安全保障水平。
专家指出，平台经济是新兴的市场主体，它利用大数据将买方和卖方联系在一起。对买方来讲，平台起着卖方的作用，为了买卖成功，平台委托承运人（各类“小哥”）进行运货。平台与承运人之间没有劳动合同关系，承运人相当于被派遣劳动者，又不同于一般的被派遣劳动者。平台要赚钱，承运人也要赚钱，结果平台多派单，导致承运人违法违规多跑路，造成大量事故隐患，危及承运人生命安全。为了加强承运人的安全，《安全生产法》要求“建立健全并落实全员安全生产责任制，加强从业人员安全生产教育和培训”，《条例》则进一步要求将新就业形态从业人员纳入本单位的从业人员进行统一安全管理。
08
小微企业
可采取集群托管等方式进行安全管理
多年来，小微企业、个体工商户一直是落实安全生产管理职责的难点、堵点。广东省根据多年来的探索形成的安全监管经验，在《条例》中明确提出“集群托管、资源共享等方式进行安全生产管理”的解决方案。
《条例》第40条规定：“小型微型企业、个体工商户等规模小的生产经营单位以及位置相邻、行业相近、业态相似的生产经营单位，可以根据实际需要采取集群托管、资源共享等方式进行安全生产管理，保障安全生产。集群托管、资源共享等方式不减轻或者转移生产经营单位依法应当承担的安全生产主体责任。”
09
餐饮行业
燃气未装报警装置将被处罚
近年来，餐饮行业燃气事故屡屡见诸报端，甚至酿成严重的群死群伤事故。为了提升餐饮行业的本质安全水平，遏制事故多发势头，《条例》第37条明确要求，“餐饮等行业的生产经营单位使用燃气的，应当安装可燃气体报警装置，并保障其正常使用”。
上述规定的法律依据是《安全生产法》第36条第4款：“餐饮等行业的生产经营单位使用燃气的，应当安装可燃气体报警装置，并保障其正常使用。”
值得注意的是，法律条文里的“应当”是和“可以”相对应的一个词语，其含义等同于“必须”，是一种强制性的规定。“可以”则是一种授权性的规定,可以进行选择。
按照《条例》，若餐饮等行业的生产经营单位使用燃气却未安装可燃气体报警装置，将由燃气行政主管部门予以行政处罚。燃气行政主管部门及其他有关部门，对餐饮等行业的生产经营单位使用燃气安装可燃气体报警装置实施监督管理。
10
事故调查组实行组长负责制
事故发生后，事故调查不能说处理完相关责任人就结束了。事故调查要坚持事故原因未查清不放过、事故责任人未受到处理不放过、事故责任人和周围群众没有受到教育不放过、事故制定切实可行的整改措施没有落实不放过的“四不放过原则”。而要深刻了解事故背后的原因、对症下药汲取教训，避免类似事故重演，就必须确保事故调查报告具备足够的专业性、独立性。为此，《条例》第58条增加规定，“事故调查组实行组长负责制”。
广东省应急管理专家委员会自然灾害专业组组长、自然资源部中国地质调查局广州海洋地质调查局原副局长、博士李国胜表示，事故调查组实行组长负责制有利于充分发挥专家在事故调查中的作用，淡化事故调查的行政色彩，有利于协调专家组内不同专家的事故调查意见，得出更科学、更严谨、更权威的事故调查结论。
《安全生产法》和《条例》均明确，事故调查处理应“及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，评估应急处置工作，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任单位和人员提出处理建议”。《条例》第59条提出，事故调查报告应当从技术和管理等方面详细分析事故原因，并依法及时向社会公布。事故调查组成员的不同意见应当在事故调查报告的附件中说明。
2023年全国两会上，全国政协委员、交通运输部原安全总监成平表示，当前的安全问题是，简单的低层次的事故，在重复地发生。很多时候我们还存在凭经验管理的情况，要做到真正的科学管理，就需要大量的基础数据和信息，重视对事故致因和机理的深度剖析。她建议，尽快修订《生产安全事故报告和调查处理条例》，建立事故独立技术调查机制。为避免以界定事故责任为主要目的，而对事故深度分析不足的现状，将事故技术调查与责任追究分开进行。
